談談近年很熱門的PPP（政府和社會資本合作）模式

PPP又稱PPP（Public-Private-Partnership的縮寫）模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。



與BOT相比，PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業對項目的前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。

一、PPP政策

自2013年以來，PPP相關政策密集出臺：

鼓勵——2014年11月

國務院發文《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出實行統一市場準入，創造平等投資機會；創新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑；優化政府投資使用方向和方式，發揮引導帶動作用；創新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機制，發揮價格杠桿作用。



指導——2014年12月

國家發展改革委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給能力，促進調結構、補短板、惠民生。國家發展改革委投資司委托中咨公司研究中心起草《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》，用于規范和引導政府和社會資本合作(PPP)項目合同編寫工作的專業指南。



金融支持——2015年3月

2015年3月，國家發改委和國家開發銀行聯合發布《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，提出靈活運用基金投資、銀行貸款、發行債券等各類金融工具，推進建立多元化、可持續的PPP項目資金保障機制。



規范——2015年4月

2015年4月，中華人民共和國國家發展和改革委員會、中華人民共和國財政部、中華人民共和國住房和城鄉建設部、中華人民共和國交通運輸部、中華人民共和國水利部、中國人民銀行聯合發文《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（第25號令），鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益，引導規范PPP的開展。



叫停——2016年9月

2016年9月，財務部關于印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知（財金〔2016〕92號），旨在糾正當前PPP項目實施過程中出現的走偏、變異問題，推動PPP回歸創新公共服務供給機制的本源。

92號文統一了新項目入庫標準，明確不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制的項目不得入庫。

92號文的發布，讓PPP項目在5年間（2016-2021年）被大量叫停，其中，管理庫清庫項目合計609個，涉及投資額6114.39億元；儲備清單清庫項目總數1798個，涉及總投資額1.78萬億元（第三方機構數據，具體以財政部為準）。



財務防范——2018年3月

財務部發布《規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》，通知旨在規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為，與地方政府債務管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務風險。



清理整頓——2018年4月

財務部發布《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》，對政府和社會資本合作（PPP）示范項目進行清理整頓。



實施規范——2019年3月

財政部發布了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（以下簡稱“財金（2019）10號文”），它作為財金[2018]54號文《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》的配套文件，特別針對PPP項目運營過程中存在的超出自身財力、固化政府支出責任、泛化運用范圍等突出問題，旨在嚴格規范PPP項目帶來的地方政府隱性債務風險，進一步厘清政府與社會資本的合作模式，規范PPP項目的運作，補齊基礎設施短板。

財金（2019）10號文明確了項目原則上合作期限不低于10年，消除了實務操作中存在關于合作期限的爭議，并在規范操作的PPP項目要求下再次強調了按規定履行物有所值評價、財政承受能力論程序。



項目績效管理——2020年3月

2020年3月16日，財政部發布了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》，該操作指引明確適用于政府付費、可行性缺口補助和使用者付費等所有PPP項目。項目實施機構是編制PPP項目績效目標與績效指標的責任主體，相關材料需報項目所屬行業主管部門、財政部門審核。PPP項目績效目標包括總體績效目標和年度績效目標，應當符合smart系統，目標應當具體、可衡量、可實現。



政策回暖——2022年11月

財政部發布《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號），除了重申以往政策要求，針對近年PPP領域出現的新的涉嫌違規問題，又明確了管理要求，堵上了漏洞，更有利于我國PPP高質量可持續發展。



二、PPP模式優勢

政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過"使用者付費"及必要的"政府付費"獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。



1.PPP模式可以實現更高的經濟效率，實現物有所值：PPP項目依靠利益共享、風險共擔的伙伴關系，可以有效降低項目的整體成本。

2.PPP模式的效率優勢不僅體現在經濟效率上，還體現在時間效率上：傳統模式下，項目完工的超時程度受項目大小影響較為嚴重，項目越大，工程進度延期的程度越高，但在PPP模式下，沒有發現項目大小對工程進度的顯著影響。

3.PPP模式有助于增加基礎設施項目的投資資金來源：PPP模式下，項目融資更多地由私營機構完成，從而緩解了公共部門增加預算、擴張債務的壓力，因此公共部門可以開展更多、更大規模的基礎設施建設。在政府因財政緊縮，或信用降低而無法進行大規模融資時，PPP模式可以為政府提供表外融資。

4.PPP模式可提高公共部門和私營機構的財務穩健性：一方面，由于政府將部分項目責任和風險轉移給了私營機構，項目超預算、延期或在運營中遇到各種困難而導致的或有財政負債增加的風險被有效隔離。另一方面，由于PPP模式下的項目融資在整個項目合同期間是有保障的，且不受周期性的政府預算調整的影響，這種確定性可以提高整個項目生命周期。

5.PPP模式可使基礎設施/公共服務的品質得到改善：一方面，參與PPP項目的私營機構通常在相關領域積累了豐富經驗和技術，私營機構在特定的績效考核機制下有能力提高服務質量。另一方面，PPP模式下，私營機構的收入和項目質量掛鉤。

三、PPP模式項目實踐

自貢市富榮產城融合帶基礎設施建設項目C、D段工程位于四川省自貢市，起于成佳航空產業園區，終于東環線交叉口，道路等級為城市主干路，路線全長24.6公里，總投資約85.55億元。



本項目屬于道路提升改造工程，提升改造后道路性質由通過性交通為主的公路轉變為服務城市 功能地塊和連接產業走廊的城市主干路。道路紅線寬度為97米，主要建設內容包含道路工程、橋梁工程、生態修復、綜合管廊等，其中道路 100萬㎡ 、跨線橋梁5座、人行地下通道30座、排水管網100km、分離式立體交叉11座、全互通立體交叉2座、綜合管廊11km、公交車站60 座、驛站廁所30座、騎游綠道50km、生態修復220萬㎡。

項目BIM應用由自貢市城市規劃設計研究院和廣州君和信息技術有限公司共同參與。

本項目采用ppp模式，屬于舊城區道路改擴建項目，由于社會環境、周邊交通環境、相鄰項目建設時序的綜合影響，存在較多敏感時點、部位，協調溝通難度大，BIM攻克此類問題為類似工程積累經驗，具有指導性。

項目詳情：自貢市富榮產城融合帶基礎設施建設項目